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第50章 我国网络实名制的探索及面临的问题

由于大多数手机违法犯罪行为使用的都是非实名的预付费手机,据媒体报道,在手机实名方面,2010年8月有关部门曾下发通知,要求各电信运营商从9月1日起正式实施手机用户实名登记制度。按照要求,从9月1日起,目前我国未实名登记的预付费手机用户数约为3.21亿,凡购买预付费手机卡的用户,必须提供真实的身份证件;待相关法规出台后,将利用3年左右的时间完成老用户的实名补登记工作。但是这一政策实际执行的效果并不理想,目前国内三大电信运营商的签约用户都已全部实现实名登记。其中中国移动0.23亿,中国电信2.10亿,中国联通0.88亿。而根据相关统计数据,原因是很多手机号卡代销点并不具备实名认证的条件,此外新政策出台后一些电信运营商自有营业厅仍在销售存量的非实名手机卡

三、完善我国网络实名制的政策建议

2012年6月国家互联网信息管理办公室、工业和信息化部两部门发布《互联网信息服务管理办法》(修订草案征求意见稿)中加入了有关互联网业务实名制管理的相关规定,但是目前相关的立法工作尚未完成,在其实施过程中如果缺乏相应的立法依据,此外,关于个人用户网络接入实名制尤其是手机实名制的实施仍缺乏法律依据,给相关工作的推动带来了极大的困难。网络实名制的限制对象是《宪法》所规定的公民的言论自由和通信自由,(二)网络实名制实施的立法和相关制度建设还不完善。网络实名制涉及对网络服务企业和公民个人权利的限制,有必要尽快在法律上明确相关的法律依据。此外,对于网络实名制实施后,政府相关部门和通信运营商如何对网民的隐私和个人信息加强保护,就会陷入无法可依、不合法的尴尬。但是对个人用户实施的实名制管理目前在法律上并无依据。目前我国对网络服务企业实施实名制管理的立法依据是国务院制定的《互联网信息服务管理办法》,建立合理的数据使用制度,也需要建立和完善相关的制度

对微博客用户实行真实身份信息注册,目前只在新用户中进行,以个人名义注册的,广东省广州、深圳市的腾讯网、金羊网、大洋网、深圳新闻网、奥一网以及嘀咕网、饭否网等7家开展微博客业务主要网站作为试点,应当提供本人身份证号码等信息;以组织、机构、单位等名义注册的,应当提供组织机构代码等信息。用户提供的个人身份号码和组织机构代码,由微博客网站向国家权威机构比对认证。从2011年12月22日起,实行微博客用户使用真实身份信息注册。用户真实身份信息的比对、认证在网站后台进行,按照中央的部署和我国有关法律法规的规定,用户在前台发言是使用真实身份还是选择网名、昵称,由用户自行决定

无论是许可或备案,网站开办者均需提供实名认证信息。由于实名认证及审核是经营性网站申请开办许可的前置程序,(一)通过IP/ICP备案推动网站实名。我国先后于2000年9月和2005年月通过《互联网信息服务管理办法》(国务院令第292号)和《非经营性互联网信息服务备案管理办法》(信息产业部令第33号),因此目前经营性网站备案的实名认证信息基本是准确的;对于非经营性网站,在法律上备案并不是网站开办的前置性程序,对于备案信息的真实性,按照这两个法规,目前也还没有建立起完全有效的保障措施。国家对经营性互联网信息服务实行许可制度,对非经营性互联网信息服务实行备案制度。因此,对于这一类网站的实名制还需要进一步完善相关的措施

一旦网络实名制付诸实施,大量的网民个人信息和上网记录将会存储在运营企业的服务器中,这就要求必须提前建立起有效的用户隐私和个人信息保护机制。但是从目前的情况来看,(三)网络通信领域侵犯用户隐私和个人信息的现象时有发生。目前我国尚未建立起完善的公民隐私和个人信息保护制度,相关部门和互联网服务运营企业的工作措施还有待改进。尤其是2011年12月以来,国内包括天涯社区、人人网、开心网等在内的多家知名互联网服务运营商遭到黑客攻击引发用户个人数据泄露,充分暴露了部分网站安全防范意识不够,社会上大量的侵犯公民隐私和个人信息的行为无法得到及时的法律规范。近年来运营商内部员工故意泄露用户隐私和个人信息非法牟利的现象时有发生,不仅造成了恶劣的影响,《个人信息保护法》尚未出台,也为网络实名制的实施带来了更大的隐患。尤其是在通信领域,相关漏洞修补不及时,对个人信息的安全防护水平较低

一、我国网络实名制实施的现状

比较理想的做法是建立分类管理体系,涉及到的一些问题也比较敏感,政府一方面应积极发挥立法职能,完善相关立法的实施细则,健全网站实名,(三)建立网络实名制的分类管理体系。由于网络实名制牵扯的面比较广,为用户接入实和手机实名提供明确的法律依据,并对电信运营商开展实名登记工作加强指导。在现阶段不仅有较大困难,而且也没有必要。对于各类具体的互联网业务和应用的实名,目前政府还不具备完全介入干预的条件,因此由政府通过立法或出台政策统一实施,可以在通过立法对微博客等比较重要而且社会影响比较大的网络应用实施强制性实名制管理的同时,由行业协会引导相关网络服务供应商对其他非重点网络业务和应用建立带有自律性质的实名制管理办法

2012年6月,国家互联网信息管理办公室、工业和信息化部两部门发布了《互联网信息服务管理办法》(修订草案征求意见稿)。在征求意见稿中,进一步明确了要对论坛、博客和微博等“由互联网用户向公众发布信息的服务”实行实名制管理

更为重要的是,由于这样的实名登记不具有法律依据,这种实名制的做法在法律上存在较大的瑕疵,因此政府在此基础上出台的相关管理措施很容易引发合法性质疑,这一点从去年手机实名制推动过程中政府主管部门的尴尬处境中即可以得到充分的体现。为应对这一问题,政府相关部门应着手开展网络实名制相关立法的调研。同时,(一)推动网络实名制的相关立法。电信运营企业要求用户在入网时出示身份证的做法并不具备法定的强制力。目前我国对互联网用户实施的网络接入和手机实名制主要是通过电信运营商在与用户签订电信业务服务开通协议时附带实施的,网络实名制是一个系统工程,与之相关联的《个人信息保护法》等立法工作也应加快推进

还有一些人别有用心地把网络实名制与所谓“中国政府打压网络自由”联系在一起,(一)社会上对网络实名制的思想认识不一致导致实名制推行面临阻力。由于长期以来互联网一直是一个自由开放的交流平台,试图通过歪曲事实对我国政府进行污蔑和攻击。另一方面,近年来由于一些地方政府对网上的舆论监督采取了不争取的应对方式,如利用“跨省追捕”等滥用司法强制手段的方式羁押在网上发表言论的网民,因此很多网民对实施实名制加强信息网络管理的做法感到不理解,进一步加剧了民众对网络实名制实施后可能限制公众权利和自由的担心。有抵触情绪。在这样的情况下,政府推动网络实名制面临着巨大的社会舆论阻力

近年来,尽管对于是否需要实施网络实名制的问题在一直存在较大的争议,但国内的网络实名制在部分领域仍然在逐步推进。目前我国网络实名制的实施情况主要包括以下四个方面

目前我国网络用户通过电信运营商的固定网接入互联网都需要持身份证件办理,实现了用户接入的实名认证。对于网吧、学校等公共上网场所,公安、教育等相关部门也都出台了实名制管理的规定。(二)网络用户接入实名逐步推进。网络用户通过固定网接入互联网的实名认证已经基本实现

北京市互联网宣传管理办公室负责人强解释说,真实身份信息只用于后台注册,前台发言则可以继续使用匿名,要求微博客用户必须进行真实身份信息注册后,也就是“后台实名、前台自愿”,不会影响用户的微博体验。对使用微博客浏览信息的用户,则没有限制性规定。才能使用发言功能。在2012年2月7日召开的贯彻《北京市微博客发展管理若干规定》座谈会上,北京市人民政府新闻办公室、市公安局、市通信管理局和市互联网信息办公室共同制定的《北京市微博客发展管理若干规定》(下称《规定》)出台,市网管办相关负责人表示,3月16日将成为北京微博老用户真实身份信息注册的时间节点,之后未进行实名认证的微博老用户,2011年12月16日,将不能发言、转发,只能浏览

在立法上应尽快推动《个人信息保护法》的出台,在立法尚未完善之前要善于通过法律解释等手段加大力度侵犯公民隐私和个人信息的违法犯罪行为。在管理上要在掌握大量公民隐私和个人信息的电信运营商和网络服务商内部建立和完善相关信息保护的“防火墙”制度,有效实现用户个人信息与一般业务信息的相对隔绝,(二)建立健全公民隐私和个人信息保护的制度体系。保护公民隐私和个人信息需要从立法、管理和技术手段等方面多管齐下,最大限度杜绝信息泄露风险。采取综合治理措施。在技术手段上要加强对信息存储数据库的安全防护和信息审计措施,减少因非法恶意入侵导致的信息泄露

通过健全和完善网络实名制加强信息网络管理是一项复杂的系统工程,为了更好地实施这项工程,首先应该做好以下三个方面的工作

例如,在手机实名制的推进过程中,电信运营商可以通过资费和业务优惠等方式,鼓励和引导用户自愿进行实名制登记。此外,政府在利用行政手段推动实名制的同时,可以通过电信运营商实施“新老划断”的做法,完善从非实名制向实名制过渡期间的安排。具体来说,就是从某一时间点开始,(四)积极探索网络实名制的市场化推进手段。还应该积极探索市场化的推进手段。由于目前网络实名制的实施面临一定的舆论压力,对未实名登记的用户开通新业务进行限制,引导现有的存量未实名用户进行实名登记

二、目前我国网络实名制实施面临的问题

由于互联网业务实名对网民上网行为的影响最为直接,政府主管部门未作强制性规定。同时还涉及到网民言论自由等诸多敏感问题,长期以来国内相关主管部门对推进业务实名态度谨慎,主要是通过网络服务供应商和行业协会自行决定是否实施实名制管理,(三)互联网业务实名逐渐从争议走向酝酿实施。但是近来随着网络信息安全形势的日益复杂,相关主管部门陆续出台了一系列的实名制管理措施

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